Rusko vrací do Rady bezpečnosti logiku studené války

Válka se konečně zlomila a byl čas na diskusi o míru. Součástí mírové budoucnosti byl i projekt celosvětové Organizace spojených národů, jenž byl vypracován na přelomu léta a podzimu 1944 ve Washingtonu, na konferenci v hotelu Dumbarton Oaks. Inspiroval se statutem meziválečné Společnosti národů, jež však selhala. Nezabránila vzniku druhého světového požáru, mimo jiné i proto, že neposkytla dostatečný prostor velmocím, a Spojené státy do ní nakonec vůbec nevstoupily.

Proto velké státy trvaly na tom, aby jako kompenzaci za vyšší odpovědnost při ochraně a obraně světového míru obdržely v připravované OSN a hlavně v Radě bezpečnosti zvláštní výsady. Podle jejich společných představ měli Radu bezpečnosti tvořit - stejně jako předtím Radu Společnosti národů - stálí a nestálí (volení) členové, přičemž první z obou kategorií členů měla být vyhrazena pouze velmocím.

Shoda však nepanovala o způsobu hlasování. V Radě Společnosti národů se uplatňovala jednomyslnost, a tak každý její člen, stálý i nestálý, požíval práva veta. Princip jednomyslnosti ale zpochybnily zkušenosti získané z průběhu 2. světové války: o výsledku globálního konfliktu fakticky rozhodují velmoci, ať už jednotlivě, tak především společně, nikoli menší státy.

Zabránit svému potrestání

Otázka hlasování v Radě bezpečnosti zůstala na stole negociátorů jako poslední. Velmoci ji nakonec vyřešily samy mezi sebou. Došlo k tomu počátkem února 1945 v Jaltě- mezi skutečnými vítězi 2. světové války Churchillem, Rooseveltem a Stalinem. Jejich dohoda otevřela prostor ke svolání konference v San Francisku, na níž koalice vítězných států schválila Chartu OSN, která jaltský kompromis převzala.

Součástí jaltského ujednání bylo několik prvků. Výsadou veta disponuje jen pět velmocí (SSSR, USA, Čína, Spojené království a Francie), nikoli nestálí členové Rady bezpečnosti, a to při hlasování o všech otázkách, které nemají procedurální povahu. Je-li však stálý člen stranou v určitém sporu, nesmí při rozhodování o jeho řešení veto použít. Je povinen se zdržet hlasování, neboť nikdo nemůže být soudcem ve vlastní věci. Tento princip bezvýhradně ctila již Rada Společnosti národů a v Jaltě jej nekompromisně prosazoval britský premiér.

Stalinovi se ale podařilo prosadit ústupek, jehož důsledky poznamenaly poválečný svět. Stálý člen totiž smí vetovat i tehdy, když se v Radě bezpečnosti rozhoduje o donucovacích opatřeních (sankcích) - a to proti jinému státu i proti němu samotnému - v případech, kdy byl ohrožen nebo porušen mír a bezpečnost. Jinými slovy: stálý člen nesmí být soudcem ve vlastní věci, ale smí zabránit svému potrestání.

„Jaltská formule“ vnesla do světové politiky dvojí spravedlnost. Hrozba vetem nebo jeho použití spolehlivě znemožní, aby Rada bezpečnosti vůbec mohla konstatovat, že ten či onen stát ohrozil či porušil mezinárodní mír a bezpečnost, což je přitom nezbytné k tomu, aby tento orgán mohl rozhodnout o sankcích proti viníkovi.

Veto je v praxi hojně využíváno. Za 70 let existence OSN bylo uplatněno ve více než 260 případech. Znamená to, že v průměru takřka čtyřikrát ročně dojde na světě k situaci, kterou většina mezinárodního společenství i většina velmocí hodnotí jako ohrožení nebo porušení míru a bezpečnosti, ale v důsledku uplatnění veta některou velmocí není označen její viník a nejsou uloženy sankce. I když při posuzování konkrétních případů použití veta je třeba se vyhnout černobílému hodnocení, je chování některých stálých členů Rady bezpečnosti nejednou cynické, a vyvolává proto pocity bezmoci a frustrace mezinárodního společenství.

Zóny vlivu

Nejpilněji vetující velmocí se stal Sovětský svaz a jeho pokračovatel Ruská federace, jež použily veto zhruba v polovině všech dosavadních případů vetování v Radě bezpečnosti (následují USA s přibližně 80 vety). K pochopení toho, proč Rusko (SSSR) vetuje stejně často jako všichni ostatní stálí členové dohromady, je třeba se vrátit k sovětským tezím hájeným v době studené války. Ty upíraly relevanci obyčejovým pravidlům obecného mezinárodního práva, jež upravují vztahy mezi státy po dlouhá staletí.

Sovětský svaz uznával jen mezinárodní smlouvy, které sám s „imperialistickými“ státy sjednal, a byl pánem jejich výkladu. Mezi takové smlouvy patřila i Charta OSN, která výslovně zakázala použití síly i hrozbu silou v mezinárodních vztazích a upravila hlasovací mechanismy v Radě bezpečnosti. Výsada veta v Chartě OSN Sovětskému svazu zaručila, že jeho partikulární bezpečnostní zájem v případech použití síly převáží, a stala se tím pro něj atraktivní.

Nástroj v podobě veta podpořil utváření „zón vlivu“, v nichž bylo možno mocensky zasahovat způsoby, jež neodpovídaly platnému mezinárodnímu právu. V důsledku toho dotčené státy trpěly omezenou svrchovaností. Připomeňme ozbrojenou intervenci do tehdejšího Československa v srpnu 1968. Sedm členů Rady bezpečnosti včetně tří velmocí navrhlo 22. srpna znění rezoluce, jež vojenský zásah odsuzovala coby použití síly v rozporu s Chartou OSN.

V následném hlasování deset z 15 členů hlasovalo pro návrh (bylo zapotřebí nejméně devět kladných hlasů). SSSR však uplatnil veto s argumentem, že se jednalo o „bratrskou pomoc“, což USA doprovodily sžíravým komentářem, že taková pomoc má parametry pomoci Kaina Abelovi. Návrh obdobné rezoluce, předložený pět dní později, již hlasovacím testem neprošel, neboť nový čs. stálý představitel u OSN požádal, aby téma bylo vyřazeno z pořadu jednání Rady bezpečnosti.

Přes dílčí pozitiva spojená s použitím veta v některých konkrétních případech je tedy tento vysoce účinný hlasovací nástroj pevně spojen s logikou studené války. V posledních letech se tato logika do Rady bezpečnosti vrací. Rusko použilo veta v hlasování o návrhu rezoluce odsuzující jeho ozbrojený zásah v Jižní Osetii (2009) nebo několikanásobně (spolu s Čínou) v souvislosti s rezolucemi, které měly vyvodit odpovědnost syrské vlády za válečné zločiny a zločiny proti lidskosti spáchané proti vlastnímu obyvatelstvu.

V případě Krymu Rusko v březnu 2014 vetovalo dokonce rezoluci, která prohlašovala neplatnost referenda o odtržení poloostrova od Ukrajiny pro rozpor takového lidového hlasování s mezinárodním právem, přestože rezoluce nevyhlašovala žádné sankce a Rusko se mělo jako strana ve sporu s územním suverénem Ukrajinou zdržet hlasování. V následné diskusi ve Valném shromáždění se nad touto skutečností pozastavilo jen Lichtenštejnsko…

Vyslovení soustrasti

Takovými vety se křísí fenomén sfér vlivu, „blízkého zahraničí“, v nichž si různé státy nemohou svobodně zvolit vlastní zřízení či zahraniční svazky ani nepožívají ochrany, kterou předpokládá Charta OSN a kterou by jim měla poskytnout Rada bezpečnosti. Nemělo by proto udivovat, že v případech selhání mechanismů Rady bezpečnosti, umrtvené vetem použitým stálým členem, se spontánně utvářejí jednorázové koalice států a regionálních organizací k hledání náhradních řešení. Zasahují namísto Rady bezpečnosti a bez jejího mandátu.

Je krátkozraké a nepřesné odsuzovat apriorně tuto praxi jako protiprávní. Použití útočné síly v mezinárodních vztazích, agrese spolu s anexí podrobeného území a další obdobné mezinárodní zločiny nebo zločiny proti mezinárodnímu právu (např. proti lidskosti) jsou totiž zakázány nejen Chartou OSN, ale též nepsaným obecným mezinárodním právem.

Paralýza Rady bezpečnosti v důsledku veta zneužitého některou velmocí proto nemůže zajistit uvedeným zločinům soulad s mezinárodním právem ani beztrestnost viníků, byť k použití sankcí ze strany jednorázově vzniklých koalic dochází vynuceně v „šedé zóně“, mimo půdu Rady bezpečnosti.

Není divu, že značná většina členů OSN usiluje o změny v úpravě výsady veta nebo rovnou o její naprosté zrušení. Tyto nekončící iniciativy jsou bohužel odsouzeny k neúspěchu, neboť jakékoli změny Charty OSN mohou vstoupit v platnost až tehdy, když je ratifikují mimo jiné všichni stálí členové Rady bezpečnosti. Většina dotčených velmocí si ale změny právního stavu nepřeje.

Naznačuje to i jejich netečnost vůči iniciativě Francie, jež navrhla, aby se stálí členové Rady bezpečnosti alespoň jednostranně (bez formální změny Charty) zavázali k tomu, nepoužít veto v případech, kdy na nebezpečnou situaci upozorní generální tajemník OSN nebo nejméně 50 členských států OSN a kdy takovou situaci provázejí akty zločinů proti lidskosti, genocidia či válečných zločinů. Pozitivního ohlasu velmocí se nedostává navzdory tomu, že francouzský návrh dovoluje stálým členům od uvedeného závazku ustoupit v případech ohrožení jejich „vitálních zájmů“.

Výsada veta v Radě bezpečnosti se dožívá 70 let. Výročí oslaví v solidní formě. Neukazuje však cestu do budoucnosti, k mezinárodnímu společenství, v němž všechny národy i státy svobodně rozhodují o svém osudu. Vrací toto společenství spíše do dob studené války a polosuverénních sfér vlivu, v nichž se nedaří základním principům mezinárodního práva, počínaje zásadou svrchované rovnosti a konče zákazem použití síly.

Není proto důvod k oslavám jubilea „jaltské formule“, ale spíše k vyslovení soustrasti dnešnímu mezinárodnímu společenství k tomu, že s ní musí i nadále žít.

Autor je soudcem Soudního dvora EU, bývalým soudcem československého i českého Ústavního soudu a je profesorem mezinárodního práva PF Masarykovy univerzity v Brně