Dějiny učí, že po zpřísnění se nemusí konat návrat k normálu

Vláda Andreje Babiše bude žádat Poslaneckou sněmovnu o prodloužení nouzového stavu. Měli by to poslanci udělat? A jaké mají pojistky proti tomu, aby ministři nezneužili svoji moc a z nouzového stavu se časem nestal stav trvalý? „Každopádně bych byl klidnější, kdyby v čele krizové vlády stál někdo, kdo nepovažuje své trestní stíhání a úpravu střetu zájmů za „účelovku“, neoznačuje kritiky za korupčníky a vlastizrádce - a má poněkud příkladnější vztah k ústavě a parlamentu,“ říká ústavní právník Jan Kysela.

Měla by Poslanecká sněmovna prodloužit kvůli koronaviru nouzový stav, jak ji o to požádá vláda?

S nouzovým stavem je spojen potenciál poměrně masivního zasahování do základních práv občanů, respektive do jejich běžného života. Proto by jeho prodloužení mělo být spojeno s důkladným vysvětlením dosavadních kroků vlády. Zdůvodněním, proč a k čemu je prodloužení nezbytné, jaký má vláda scénář dalšího postupu v uvolňování restrikcí atd. Bez takové analýzy se dá k prodloužení nouzového stavu těžko vyslovit, zvláště deset dnů před tím, než to bude aktuální. Každopádně, aby Sněmovna neztratila nad kroky vlády kontrolu, nemělo by prodloužení přesáhnout například dva týdny.

Můžou a měli by ho poslanci omezit nějakými požadavky?

Podle mého soudu by měli vládu přinejmenším přimět k předložení rozboru ústavnosti přijatých opatření. Ten by měl zahrnovat analýzu právního titulu, který není vždy zřejmý. Opravdu má vláda nepochybnou kompetenci uzavřít hranice nebo odložit senátní volby? A také by měl být posouzen prvek nezbytnosti: není možné účelu spočívajícího v prevenci šíření pandemie dosáhnout prostředky více zacílenými, tj. postihujícími v menší míře životy všech obyvatel? Dosti podstatné je, že většina omezujících opatření, ne-li všechna, jsou už dnes stanovena ministerstvem zdravotnictví na základě zákona o ochraně veřejného zdraví. Jelikož k tomu ministerstvo nouzový stav nepotřebuje, proč jej vlastně prodlužovat?

Na jak dlouhou dobu můžou poslanci nouzový stav prodloužit? A vláda o to musí žádat opakovaně?

Je-li základní výměra vyhlášení nouzového stavu 30 dnů, nemělo by být prodloužení delší. Může být kratší, což bych preferoval. Prodloužení se sice může opakovat, měli bychom však myslet na to, že u výjimečných stavů je zásadně důležité, aby zůstaly výjimečnými. Čím déle v nich žijeme, tím více se stávají normálními - tzn. normou, v níž je běžný snížený standard základních práv i odsouvání zákonodárné, případně i soudní moci na vedlejší kolej, protože výjimečné stavy představují hvězdnou hodinu exekutivy. V Mubarakově Egyptě trval výjimečný stav 30 let.

Máme k tomu precedent z naší historie?

Nejsem si úplně jistý, ale mám za to, že v předchozích případech jsme se vešli do 30 základních dnů. Týkalo se to povodní nebo reakce na následky orkánu Kyril.

Vláda postupně měnila zákonný rámec, v němž některá omezení vyhlašovala. Jak si to vysvětlujete?

Důvodů může být více. Obecně se mi nezdá, že by vláda byla úplně připravena na to, že krizovou situací nemusí být lokalizované povodně nebo obří lesní kalamita, nýbrž potenciálně všudypřítomný virus. Řadu dnů po vyhlášení nouzového stavu trvalo, než byl aktivován Ústřední krizový štáb, na nějž je navázán systém krizového řízení. Krizový zákon byl nejvíce nasnadě k přijímání krizových opatření, jež nicméně nepůsobila úplně promyšleně, nebyla odůvodňována, měnila se a rozšiřovala bez zhodnocení dopadu těch už přijatých. V momentu, kdy se na veřejnosti objevily poukazy na možnost žádat náhradu škody vzniklé v souvislosti s krizovými opatřeními, převládl ve vládních strukturách hlas, který zněl už dříve, avšak byl oslyšen – a to využití kompetencí ministerstva zdravotnictví, protože v zákoně o ochraně veřejného zdraví se o náhradě škody nemluví. Některá z původních opatření byla také napadena před soudem, takže jejich zrušením se vláda mohla snažit vyhnout přezkumu, aniž by se přitom na podstatě omezení práv občanů něco změnilo.

A je ona vládní úvaha se škodou správná?

Neřekl bych, že podle krizového zákona se nutně platí veškerá škoda, zatímco v případě zákona o ochraně veřejného zdraví nikdy žádná. Za prvé je možné hledět i na mimořádná opatření ministerstva zdravotnictví za nouzového stavu jako na krizová opatření, pakliže jsou vázána na krizovou situaci, pro niž byl nouzový stav vyhlášen. A tím pádem jste v režimu náhrady škody. Za druhé, i kdyby tomu tak nebylo, připadá v úvahu škoda způsobená nezákonným rozhodnutím. Ani bych se příliš nedivil, kdyby u některých opatření soudy shledaly, že je jejich zákonný základ nedostatečný. Za třetí, ani u krizového zákona se určitě nebude hradit vše. Ať už se to týká obtíží s unesením důkazního břemene nebo započítání různých státních úlev. Zpochybňována však bude evidentně i sama povinnost plnit na straně státu.

Ohrožení koronavirem se může časem snížit, ale kabinetu se vládnutí v nouzovém režimu může zalíbit. Jaké jsou pojistky, aby se Andrej Babiš se svými lidmi situaci nepokusil využít k posíleni své moci na úkor parlamentní demokracie?

Pojistky jsou tři. První je Poslanecká sněmovna, která může nouzový stav zrušit, resp. odepřít jeho prodlužování. Evidentní ovšem je, že zdaleka ne každý politický subjekt v současné Poslanecké sněmovně stojí neoblomně na platformě liberální ústavní demokracie, která je ústavně zachycena jako demokratický právní stát. Nemusí to znamenat nic, ale také může.

Druhou pojistkou jsou soudy. Samo vyhlášení nouzového stavu podle mne soudnímu přezkumu nepodléhá, avšak navazující opatření omezující základní práva ano. Mimořádná opatření ministerstva zdravotnictví či krajských hygienických stanic mohou být napadena před správními soudy, u krizových opatření vlády by bylo třeba detailněji zkoumat, u kterých by mohlo jít o soudy správní a u kterých o soud ústavní.

A třetí pojistka?

Tou jsou sami občané. Na jedné straně je jistě vhodné disciplinovaně po přiměřenou dobu dodržovat racionální omezení, na straně druhé je však třeba dávat najevo, jaký svět považujeme za vhodný k životu. Bude-li to svět, v němž je bezpečnost před vším možným, leckdy samozřejmě jen domnělá, vykoupena omezováním všemožných práv včetně práva tento stav kritizovat, bude to dozajista pokušení pro každou politickou reprezentaci, která není liberální demokracii oddána natolik, že sebe sama omezuje v možnostech jí škodit. Vybuzené emoce zaměřené na všechny ty, kteří nás ohrožují, protože se málo brání viru, samozřejmě mohou ztížit i prostor pro soudce. Málokdo chce být obviňován, že je vrahem babiček a dědečků, i když vlastně jen dokládá, že to či ono opatření je právně vachrlaté.

Zaznamenal jste už takové pokusy během dosavadní krize?

Těžko říci, to se špatně posuzuje, když události prožíváte, avšak jen jako pozorovatel. Nemáte odstup ani informace. Určitě se mi zdá, že zdaleka ne každé přijaté opatření se dá bez nejmenších pochyb spojit s ustanoveními obou zákonů, o nichž jsme už mluvili a jež mají být jejich základem. Ale je v tom zlá vůle? Spíše ne úplně dokonale připravený právní rámec v kombinaci s výrazným soustředěním na boj s virem se současným podceněním právních souvislostí, které ale nejsou malicherné. Jde tu přece o svobodu pobytu a pohybu, shromažďování, podnikání, vzdělávání. V každém systému vlády je hrozně důležitá důvěra v ty, kteří drží moc. Používají ji k obecnému prospěchu, anebo pro sebe či pro nějaké nízké cíle? Podle toho, jak si kdo z nás vůči vládě stojí, může mít lepší, či horší pocit. Každopádně bych byl klidnější, kdyby v čele krizové vlády stál někdo, kdo nepovažuje své trestní stíhání a úpravu střetu zájmů za „účelovku“, neoznačuje kritiky za korupčníky a vlastizrádce - a má poněkud příkladnější vztah k ústavě a parlamentu.

Jednou z největších intervencí vlády by mohl být zásah do volebního cyklu. Mohla by vláda odložit volby?

Ústavní zákon o bezpečnosti umožňuje přijmout zákon prodlužující volební období o šest měsíců, pokud není za nouzového stavu možné konat volby. Bez takového zákona by mělo „odložení“ voleb podobu státního puče, protože by uplynula volební období zastupitelských sborů bez zvolení jiných. Jelikož je Česká republika reprezentativní demokracií, byl by to úder na podstatu legitimizace moci.

“Věřím, že vše dobře dopadne, jen mne trochu straší povědomí o tom, že žádný z autoritářských režimů nenastupoval tak, že všichni hned a všude věděli, jak autoritářský bude. A v našem kolektivním vědomí bude uložena vzpomínka, jak snadno se nemyslitelné stane realitou…” To jste napsal na svůj Facebook. Co přesně jste tím myslel?

V červnu se měla v Brně konat konference, na níž jsem měl mít referát v pracovním názvem „Lidská práva – oběti vlastního úspěchu?“. Připadalo mi vhodné poukázat, že jedním z důvodů současného nástupu populismu je pocit mnohých „obyčejných“, „slušných“ a nevím jakých ještě občanů, že jsou odsouváni mimo pozornost tvůrců veřejného mínění a politiků, jelikož jsou vlastně nezajímavou většinou. Více pozornosti poutají mnohdy docela neortodoxní práva jednotlivců, resp. jejich skupin, vázaná na různé identity genderové, náboženské a jiné. A do toho přijde nouzový stav a během několika dnů taková omezení těch úplně základních práv a svobod, že je veta po referátu i celé konferenci. Nezmizelo sice ono vysvětlení úspěchu populismu, které ostatně není moje, ale sdílené různými autory reflektujícími zejména americkou situaci - nicméně zvýraznilo se něco, o čem jsem chtěl také mluvit. A to je křehkost lidských práv.

V jakém smyslu?

Když to trochu zkarikuji, na jedné straně najdeme základní právo na internetovou přípojku, nekomolení jména či právo stejnopohlavních párů adoptovat děti, a to bez ohledu na texty katalogů lidských práv. Řada těchto práv byla deklarována v procesech tzv. strategické litigace, v nichž lidskoprávní organizace pečlivě vybírají žalobce a jejich životní situace, jelikož je třeba ozřejmit krajní důsledky nějaké regulace, která se tak podryje a v dalších případech může být úplně odsunuta. Na druhé straně však řada lidí žije v poměrech, kde se lidská práva příliš neprojevují, protože jsou chudí a málo vzdělaní. Jim nelze pomoci jedním velkým rozsudkem, vyžaduje to trvalé nasazení politiky a politiků. Určitě tu pomáhají neziskové organizace, ale trochu jiné. Na jedné straně tedy vzepětí toho, co lidská práva dokáží, na straně druhé však život ve stínu. Asi jako špičkový sovětský kosmický výzkum a v obchodě s potravinami jen chleba.

Jiný typ křehkosti souvisí s tím, že když společnost nepřesvědčujete, že různá práva jednotlivců a menšin jsou i k jejímu prospěchu, může to vést k pocitu, že je jí vnucováno něco, co nechce. Avšak současně je jí zapovídáno nechtít, protože to je tak trochu „fašistické“. Pnutí z toho může vést k vyvolání vůdce, jenž společnost „osvobodí“ prohlášením, že nechtít je normální. Pak se ovšem může nechuť k toaletám pro „třetí pohlaví“ převalit extenzivně do omezování domněle či skutečně zbytnělých práv různého druhu.

A jak se ta křehkost zvýraznila v souvislosti se současnou situací?

Právě nyní pozorujeme třetí křehkost. Vláda příliš neargumentuje, aby doložila, že přijímaná opatření jsou zcela v ústavních limitech, protože je neodůvodňuje. A my to přijímáme, protože se bojíme viru, přestože nevíme, jaká opatření jsou namístě, existuje-li v mezinárodním srovnání paleta přístupů. Na internetu se vedou diskuse, v nichž leckdy právě ti, kteří jsou za normálních podmínek vůči základním právům velmi citliví, oponují sýčkům a napomínají je, aby byli trpěliví. Zjevně soudí, že čím přísnější omezení, tím pravděpodobnější rychlý návrat k normálu. Jenže dějiny učí, že se po takovém zpřísnění návrat k normálu konat nemusí, protože se posunula norma. K tomu směřovala ta facebooková poznámka. Historické paralely kulhají, ale v den XY málokdo tuší, že to byl ten den 0, po němž už nic nebylo jako dříve. Ne kvůli viru, ale kvůli lidem.

Jak se i v této souvislosti díváte na fakt, že v čele Ústředního krizového štábu nestojí politik, ale epidemiolog Roman Prymula?

Na to nemám silný názor. Připadá mi, že právě v době krizí se má postupovat podle předem nastavených mechanismů, nikoliv je zpochybňovat změnami. Pokud tedy statut Ústředního krizového štábu svědčil ministru vnitra, v jehož resortu je větší část jednotného krizového systému, přišlo mi to docela důvodné. Ministr měl být pojítkem mezi krizovým štábem a vládou. Vláda se nicméně rozhodla jinak.

Má tedy Roman Prymula mandát vyjadřovat se politicky?

Co to znamená? Že pouze neodříkává čísla nakažených? Jistě může mluvit o tom, co krizový štáb navrhuje, z jakých údajů vychází. Určitě musí vždy platit, že rozhodnutí přijme vláda, případně Parlament. A to by mělo být z řeči předsedy Ústředního krizového štábu, který je pracovním orgánem vlády, vždy patrné.

Mluvil například kvůli riziku šíření koronaviru o možném uzavření hranic na dva roky, což je do značné míry politikum. Bylo to na místě?

To mi na místě nepřišlo. Uzavřít hranice na dobu týdnů je snad obhajitelné, jakkoliv to není právně úplně nesporné. Ale uzávěra na roky? S naším právním řádem a v rámci volného pohybu osob v Evropské unii?

Ministryně spravedlnosti Marie Benešová mluvila o tom, že zvažuje kvůli koronaviru amnestii. Doporučil byste ji?

Nevím. Asi by musela být pečlivě promyšlená, aby se zaměřila na starší a nemocné vězně, pokud je nedokáží věznice ochránit. Ale nezapomínejme, že koronavirus není ebola nebo něco jí bezprostředně podobného, takže neplatí, že téměř každý nakažený je de facto mrtvý. Současně by to nesměli být těžcí delikventi, protože koronavirus by neměl vymazat trest za vraždu. A v neposlední řadě by muselo být zřejmé, že jde o lidi, kteří mají kam jít, protože vyslat je mezi bezdomovce by zřejmě kýžený epidemiologický efekt nemělo. Takže bych nejspíše zvažoval větší ochranu potenciálně ohrožených vězňů uvnitř věznic. Situaci však neznám.

Změní krize způsob, jak se díváme a pracujeme s právem a zákony v téhle zemi?

Zčásti jsme o tom už mluvili. Ale to se týkalo lidských práv. Obecněji je možné říci, že žádný právní řád nedokáže vytěsnit situace, na které tak úplně nestačí. Právní pravidla se vztahují k pravidelnosti, normy k normálnímu, obvyklému. Nastat však může něco nenormálního. Např. když azylový systém šitý na míru stovkám a tisícům žadatelů o azyl zatížíte milionem žadatelů. V takovém případě systém selže, jelikož předpokládá individuální přístup, na to je nastaven počet úředníků, jejich postupy, lhůty. Nebo když přijde válka, diverze vojáků na dovolené, anebo pandemie. Některé situace můžete rámcově předvídat, invazi mimozemšťanů ne;  na tu se patrně připravit nedá.

Co si tedy můžeme odnést?

Starší ústavy leckdy stanovily, že v případech závažných poruch fungování státu prostě dělá výkonná moc, co je potřeba, pozastavují se základní práva apod. Dnes je to spíše výjimečné, a proto i náš ústavní zákon o bezpečnosti výslovně říká, že se základní práva omezují v souladu s Listinou základních práv a svobod. K tomu máme připravený krizový zákon. Jenže není tak úplně šitý na pandemii. Můžeme si tedy říci, že trochu přivřeme oči, avšak hned po odeznění krize se zamyslíme nad právním rámcem bezpečnostního systému a krizových stavů. V takovém případě se nestane nic hrozného, zejména když by v individuálních případech zafungoval soudní přezkum. Anebo si z toho odneseme dojem, že právo je jen souborem textů vysázených na papír, zatímco život a jeho potřeby jsou jinde, takže jde-li o opravdu velkou věc, právo uhne. Přičemž to, jak je věc velká, určují držitelé moci, najmě té vládní. To by bylo pro budoucnost demokratického právního státu poněkud neblahé.

Vidíte v současném dění něco pozitivního?

Snad jedině vzepětí mezilidské solidarity.