Mají sankce OSN smysl?

Test severokorejské jaderné bomby rozechvěl zřejmě každý kout světa, kam se ta zpráva donesla. S velkým napětím pak pozorovatelé čekali, jak zareagují mocnosti, a zejména OSN. Podle některých naprosto selhala. A o tom je i následující debata.

Jako reakci na výbuch Rada bezpečnosti OSN schválila několik sankčních opatření vůči KLDR. Cílem je jednak „potrestat“ režim za tyto kroky (např. sankcí na luxusní zboží), rovněž pak omezit jeho možnosti posilovat svůj zbrojní arzenál a obchodovat s ním. Na první pohled to vypadá jako účinné opatření, fakticky se ale jedná o klasický nepovedený kompromis, který se velmi pravděpodobně mine se účelem.

Sankce jsou takto zřetelnou ukázkou bezmoci OSN tváří v tvář závažnému bezpečnostnímu problému. Uznávám, že řešení situace na Korejském poloostrově není vůbec snadné. Nicméně zde se objevuje pozoruhodný paradox: organizace, která vůči této hrozbě fakticky nedisponuje žádnými „zuby“, si je v tomto případě evidentně vylámala.

OSN trpí zásadním rozporem mezi svými předsevzetími a prostředky, jimiž disponuje. Z tohoto hlubokého rozporu se pak přirozeně rodí zdání její naprosté smysluprázdnosti. Jsem přesvědčen, že existuje mnoho oblastí, v nichž OSN hraje důležitou roli (a nejde v těchto případech o prázdnou frázi). Při řešení otázky jaderné krize na Korejském poloostrově se musí otevřeně přiznat: problém se Severní Koreou OSN vyřešit nedokáže, a to ani prostřednictvím Rady bezpečnosti, ani pomocí Mezinárodní agentury pro atomovou energii. Je evidentní, že to zatím nedokázaly ani USA, Čína a Rusko – tři z pěti stálých členů Rady bezpečnosti.

Zde jsou možné varianty přístupu k řešení této krize. K nutnosti ukončení severokorejských jaderných ambicí se dá přistoupit dvěma cestami – metodou „biče“, či metodou „cukru“. Bičem by musel být soustředěný a jednotný tlak všech zainteresovaných států v čele s Čínou. V tomto případě sankce jako nástroj smysl mají, ovšem ty přijaté jsou zcela nedostatečné. Jejich dopad by měl být pro KLDR natolik zásadní, aby rezignace na vlastnictví jaderného arzenálu byla jedinou další cestou pro existenci režimu. K takovému opatření se však OSN jistě neodhodlá.

„Měkkou“ cestou je poskytnutí hospodářských, energetických, a hlavně bezpečnostních záruk Pchjongjangu, který se pak dobrovolně jaderného programu vzdá. S touto myšlenkou již v minulosti přišla Clintonova administrativa, kterou však následně Kimův režim obelhával. Výsledku tohoto přístupu v současné době čelíme. Pokud režim dosáhl svého, je teoreticky možné, že by se dal nějakou formou „úplatku“ přesvědčit k ústupu. V tomto případě může pro OSN prostor existovat, obávám se však, že konkrétní státy něco takového stejně nedovolí. Budou spíše usilovat o to, aby tyto záruky poskytly přímo; a to jak z prestižních důvodů, tak i kvůli možnosti uchování si přímého vlivu na celý proces.

V minulosti docházelo k hybridnímu přístupu, který poškozoval efektivitu jednoho z možných řešení: sankce nikdy nedosáhly takové síly, aby režim v KLDR k čemukoli přiměly. A naopak snahy o vstřícná a přátelská gesta byly mařeny „jestřábí“ rétorikou a gesty z obou stran. Důvod této nejednotnosti je logický: v partii je příliš mnoho hráčů, příliš mnoho zájmů a jejich koordinace je prakticky nemožná. O to více, že některé zúčastněné velmoci – především Rusko a Čína – z udržování problému donedávna fakticky profitovaly. Zapojovat v takové situaci OSN je zcela nemožné, což viditelně vzaly na vědomí všechny státy účastnící se řešení krize.

Mezinárodní společenství nedokázalo z mnoha důvodů zabránit komunistické Koreji v cestě k jaderné bombě. Nyní ji buď dokáže přesvědčit, aby se jí dobrovolně vzdala, nebo bude muset zabránit jejímu exportu někam dál.

Pokud selže i v tomto, počet problémů, kterým čelí, se opět rozroste. A přitom je zřejmé, že nemá smysl hledat jejich řešení pomocí OSN.

Antonín Berdych

Autor je předsedou Asociace pro mezinárodní otázky.

Podle mého názoru ale není otázkou, zda OSN tuto krizi vyřešit dokáže, ale zda má k řešení předpoklady a zda by ji vůbec řešit měla. Má odpověď zní: ano. OSN má instituce, které byly za tímto účelem zřízeny. Kromě zmíněné RB a MAAE je to také Úmluva o nešíření jaderných zbraní. RB je jediným legálním nástrojem předcházení a řešení globálních hrozeb bezpečnosti a disponuje legálními donucovacími prostředky. Musíme proto hledat řešení právě zde. V parlamentní demokracii také neobcházíme zavedené instituce, je-li těžké něco prosadit.

Jaderný test KLDR tak otevírá problém mnohem širší. OSN loni prošla 60. rokem své existence a kritika její činnosti – nejen v českých médiích – byla nemilosrdná. Je to pochopitelné, protože OSN zosobňuje obrovské ideály, a zároveň vzbuzuje nemenší frustrace. Zásadní otázka ale zní: má OSN od států a nás všech dostatečnou podporu, aby byla schopna účinně čelit problémům dneška? Nemá.

Dokázaly to členské země během loňského zářijového summitu v New Yorku. Předcházela mu velká očekávání. Byl předložen obsáhlý plán reformy OSN, aby se se současnými problémy dokázala vyrovnat a stala se dostatečnou zárukou globální bezpečnosti. Příležitost byla ale z velké části zmařena. Státy znovu hájily vlastní krátkodobé zájmy na úkor řešení globálních problémů, například odzbrojení, nešíření jaderných zbraní, terorismu, ale i chudoby a ekologie.

Proto je nyní mnoho těch, kteří jsou skeptičtí, zda OSN a její členské státy budou kdy schopny uskutečnit zásadní reformu světové organizace a vrátit jí roli kontrolora a vyvažovatele moci. Nezbývá než zkoušet to dál. OSN máme takovou, jakou ji státy chtějí mít. Přes tvrdou kritiku a mnohá selhání existuje řada měřitelných důkazů, že OSN zůstává nenahraditelná. Ukazuje to například Zpráva o lidské bezpečnosti z roku 2005 (Human Security Report), vypracovaná univerzitou v Britské Kolumbii. Od počátku 90. let minulého století se dramaticky snížil počet konfliktů ve světě (o 40 procent). Došlo také k omezení masového zabíjení, navzdory neomluvitelným masakrům ve Rwandě, Srebrenici nebo Dárfúru (o 80 procent od konce 80. let). Autoři zprávy tvrdí, že k tomu došlo zejména díky posílení mezinárodní preventivní diplomacie i operací na udržování a budování míru. Ty byly ve většině případů autorizovány a prováděny právě OSN.

OSN bez pochyby potřebuje změnu, aby se stala moderní institucí, jejíž rozhodnutí budou její členové respektovat, a ne z ní dělat oblíbený terč kritiky v případě vlastního selhání. Její podpora ve světě je široká, ale mělká. Budeme-li i nadále odstavovat OSN na druhou kolej a přisuzovat jí úlohu pouhého poskytovatele humanitární pomoci, budeme jen nahrávat těm, kterým slabá a nevýkonná OSN vyhovuje.

Vracím se tak ke svému původnímu argumentu: jaderný test v KLDR je hrozbou mezinárodní bezpečnosti a jako takový musí být řešen v rámci OSN. Jsou-li současné mechanismy OSN nedostatečné, je nutné je posílit, nikoli obejít. Ředitel MAAE Mohamed Baradej minulý týden varoval, že jeho agentura, která má na celém světě dohlížet na využívání jaderné energie, funguje s rozpočtem, který je srovnatelný s rozpočtem policejního sboru ve Vídni.

Jakékoli donucovací akce pak musí být vyjednány v Radě bezpečnosti, která jako jediná může poskytnout legální rámec řešení krizí, jakých jsme v nedávné minulosti byli svědky v Iráku, Libyi, Íránu a naposledy v KLDR.

Michal Broža

Autor je pověřen vedením Informačního centra OSN v Praze.

Kritika je opravdu snadná a stejně snadno se stává i nemilosrdnou. Snažil jsem se přesto zdůraznit, že role pro OSN existuje, že ji vidí a využívají i její členové.

V teoretické rovině by posílení a reforma struktur OSN zvýšily její akceschopnost. Prakticky ale podle mne míra operability OSN přímo závisí na míře konsenzu mezi klíčovými členy. A tu určují jejich vlastní zájmy, nikoli pravomoci libovolné agentury.

Činnost OSN se totiž může odehrávat pouze v prostoru, který samy členské státy vymezí. Při pohledu na praxi v minulosti i současnosti se rozhodně nezdá, že by tento prostor měl výrazně expandovat. Bohužel, musím sám za sebe dodat.

Ani sama reforma Rady bezpečnosti by podle mého názoru neměla žádný vliv na to, k jakému rozhodnutí by toto shromáždění dospělo. A argument, že jediným legálním prostorem na řešení krizí je právě RB, nemohu přijmout: mnohé kroky, které podnikly USA (např. finanční sankce), jsou zcela legálním i legitimním krokem, navíc však krokem účinným.

Pokud tedy existují reálné obavy o výsledek reforem OSN a pokud se navíc nedá odhadnout, kdy k nim vlastně dojde, není se co divit, že žádný ze zainteresovaných států nemá vůli OSN do řešení problému s KLDR zapojovat. Problém je totiž příliš hrozivý a příliš aktuální na to, aby se dále čekalo.

Antonín Berdych

Diskuse pokračuje v rubrice Duel na www.respekt.cz